cbdc中國央行數字(美國CBDC推進及對中國央行的建議)

金融危機之后，技術的創新推動了貨幣形態的豐富，數字貨幣從無到有，發展迅速。按照發行主體，數字貨幣大致可以分為兩類：一類是以加密貨幣、穩定幣為代表的私人數字貨幣，發行主體是非政府部門，比如大型數字平臺或者協會等（從嚴格意義上來說，在現有監管體系下，比特幣等私人數字貨幣是以數字資產形式存在的）。根據CoinGecko報告，截至2021年4月，加密貨幣市場的價值超過2萬億美元。雖然備受關注的穩定幣Diem（原名Libra）目前還沒有落地，但整個穩定幣市場發展迅猛。根據Messari年度報告數據，2020年全球穩定幣市場規模超過200億美元，交易規模達數千億美元。另一類數字貨幣是各國央行主導發行的央行數字貨幣（central bank digital currencies，CBDC）。國際清算銀行將CBDC定義為“一種以國民核算單位計價的數字支付工具，它是中央銀行的直接負債”。據國際清算銀行2021年發布的調查報告顯示，全球大概有近60個國家正在進行央行數字貨幣的研發試驗，包括歐元區、日本、加拿大等發達經濟體，以及中國、俄羅斯等新興和發展中經濟體。面對全球數字貨幣的興起，戴夫·伯奇（Dave Birch）曾預言“未來網絡空間將爆發一場貨幣新冷戰，比如Facebook的Diem與中國央行數字貨幣DC/EP、數字歐元之間的對抗”，但這個預言里竟然沒有美國央行數字貨幣。美元作為全球最重要的國際貨幣，為何遲遲沒有參與全球即將展開的數字貨幣競爭；美聯儲對CBDC持什么態度，內部有何分歧；未來美國是否會推出CBDC，將會以哪種形式推出，對全球貨幣體系又將會產生什么影響。這些問題都值得深入思考。

美聯儲對CBDC的態度轉變：

從謹慎到開放

新冠肺炎疫情之前，美聯儲對CBDC普遍持謹慎態度。2019年，美聯儲主席鮑威爾就明確表示出對美聯儲發行CBDC的擔憂，他認為當前基于賬戶的商業銀行還是美國金融體系的重要組成，CBDC的出現會給美國商業銀行帶來沖擊，很可能會抑制經濟活動。2019年底，美國財政部長姆努欽和美聯儲主席鮑威爾還共同表示，美聯儲在未來5年無需發行數字美元。但自2021年開始，美聯儲對數字美元的態度有所轉變，從原來的謹慎轉變為積極關注并持有開放的態度。2021年5月，美聯儲主席鮑威爾曾公開表態，在當前圍繞數字支付進行變革創新的時代背景下，為了公眾利益，央行提供穩定安全的支付系統是非常必要的，美聯儲也有志為跨境支付創造一個更快、更便宜、更透明和更包容的生態系統。2022年1月，美聯儲推出了首份關于美國央行數字貨幣的官方討論文稿。雖然該文稿明確表示“不是為了推動任何政策，也不是為了暗示美聯儲將馬上決定是否會推出美國央行數字貨幣”，但作為美聯儲第一份關于數字美元的正式官方文稿，該文稿標志著美聯儲開始正式考慮發行CBDC，可以看作是美國CBDC發展的重要轉折點。促使美聯儲對CBDC的態度轉變有以下原因。

美國民眾對提升國內金融基礎設施的訴求提升。疫情之后，美國出臺了歷史上最大的經濟刺激法案。不同于2008年金融危機，這次的救助對象不是金融機構，主要是中小微企業和居民。在實施經濟刺激過程中，美國國內金融基礎設施效率不足的問題凸顯：一是很難實現精準投放。傳統的貨幣政策都是通過商業銀行體系進行傳導，因此很容易出現本來用于救助中小企業的資金從銀行體系流向很多大型優質企業，而真正需要救助的中小微企業和個人很難獲取資金。二是效率不高。美國對居民的救助資金主要依靠紙質支票來完成，支付效率低。據數字美元基金會測算，大約有7000萬美國人需要等待一個月或者更長的時間才能領取到救助。在這種背景下，美國民眾對改進金融基礎設施有了新的訴求。新技術支撐下的CBDC恰逢其時，被民眾廣泛關注，成為提高美國國內金融效率的重要選項。2021年11月，鮑威爾公開表示，新冠肺炎疫情的暴發讓民眾看到了當前支付系統中效率較低的領域，并加速了民眾對改進金融基礎設施和貨幣數字化的渴望。可見，疫情之后美國國內對改進金融基礎設施的訴求不斷提升，很大程度上促使了美聯儲對CBDC態度的轉變。

全球數字貨幣超預期的發展給美元造成了外部壓力。金融危機之后，以加密貨幣、穩定幣為代表的私人數字貨幣規模迅速擴張。據CoinMarketCap數據顯示，目前全球私人數字貨幣的種類已有17644種，總市值達到1.74萬億美元，是2013年的一百多倍。此外，近幾年全球各國央行還展開了大規模的CBDC試驗，其中進展最快的是中國央行數字貨幣DC/EP，目前基本完成了功能定位、標準制定、測試等工作。歐洲央行數字貨幣雖然起步不是很早，2021年才宣布正式啟動數字歐元項目，但歐洲央行在數字貨幣的技術研發、國際監管規則等領域的研究處于國際領先地位。同樣在2021年，日本央行也宣布組建約70家公司的企業聯盟，開始對CBDC進行研發測試，并計劃在2022年推行數字日元。此外，其他代表性項目還有加拿大央行數字貨幣Jasper項目、新加坡金融管理局的Ubin項目、歐洲中央銀行和日本中央銀行聯合開展的Stella項目等。雖然目前來看全球央行數字貨幣基本都處于研發測試階段，但隨著私人數字貨幣規模的擴大以及各國央行數字貨幣的進展加速，必然會給傳統的國際貨幣體系帶來新挑戰。面對全球數字貨幣不可逆轉的發展勢頭，美聯儲很難靜觀其變，美聯儲副主席布雷納德就曾多次公開表示，美聯儲應該盡快發行數字美元，以應對全球私人數字貨幣和CBDC的挑戰。

美國希望在數字時代繼續維護美元的霸權地位。2022年1月，美聯儲發布的《貨幣和支付：數字時代的數字美元》明確指出，私人數字貨幣或者即將推出的各國央行數字貨幣，有可能降低全球市場對美元的需求，進而影響美元霸權，因此發行數字美元的潛在好處之一就是有利于維護美元在全球貨幣體系的主導地位；此外，“不管數字美元是否推出，美聯儲將繼續在制定央行數字貨幣的國際規則方面發揮積極作用”。可見，美聯儲在引領未來全球數字貨幣治理、維護美元霸權方面的野心。實踐中，雖然美聯儲遲遲沒有發行CBDC，但其早已積極參與到全球數字貨幣競爭技術、規則和國際合作等領域的工作。一方面，美聯儲與國際清算銀行創新中心合作，在紐約聯邦儲備銀行設立創新中心；另一方面，美聯儲參與中央銀行數字貨幣CBDC聯盟，在網絡安全、造假和欺詐、反洗錢、跨境交易等方面開展國際合作。2022年2月，美聯儲副主席布雷納德進一步公開表態，美國推出數字美元的更深層考慮是，如何能在涉及CBDC的國際數字金融交易標準的制定中發揮主導作用；鑒于美元在全球支付中的重要作用，美國必須站在CBDC研究和規則制定的前沿，以應對CBDC的發展對全球金融體系產生的影響。

美國推行CBDC的主要分歧

CBDC是否會對美國金融體系產生沖擊。美聯儲將CBDC定義為一種中央銀行廣泛地向公眾開放的數字負債。該定義的核心在于數字美元是央行對民眾的負債，這也是數字美元和美元數字化的關鍵區別：前者是央行的負債，后者是商業銀行的負債。現有的美國金融體系是美聯儲和商業銀行共同構建的雙層銀行信用機制：美聯儲向商業銀行提供美元，為經濟提供一種安全性高、流動性強的結算資產，商業銀行向消費者和企業提供美元和其他金融服務；民眾通過商業銀行的賬戶而非美聯儲賬戶交易美元。在這種銀行信用運行機制安排下，銀行通過貸款創造了存款，在資產方增加了對客戶的貸款，同時在負債方增加了客戶的存款，實際上是一種貨幣創造過程。商業銀行不僅是金融中介，更可以通過“貸款創造存款”的機制具有貨幣創造能力，是美國金融體系運轉的重要組成部分。央行和商業銀行的雙層銀行信用機制是當前美國金融體系運轉的基礎，也是美國金融實力的根基。如果美聯儲發行數字美元，雖然從貨幣形式上來看，民眾持有的是美元的數字化形式，但區別在于，數字美元是美聯儲的負債，而不是商業銀行的負債。這也就意味著，公眾將有可能直接從美聯儲獲得美元，雖然會有優勢——比如為民眾提供一種更方便、安全且流動性強的央行貨幣形式，為市場提供效率更高的金融產品和平臺，創建成本更低的跨境和國內的支付系統，增加金融的包容性等，但是數字美元的出現很有可能從根本上改變當前美聯儲和商業銀行的雙層信用機制，影響美國金融體系穩定，甚至會大大削弱美國的金融實力，這也是美聯儲一直對數字美元持謹慎態度的根本原因。

CBDC是否是提高美國金融系統效率的最好選項。美聯儲和美國商業銀行這些年一直在努力提升境內外支付效率。首先，美國聯邦儲備理事會正在引入即時快速支付服務系統（FedNow），計劃于2023年正式啟動。鮑威爾評價該系統是自20世紀70年代以來美國核心支付系統的首次大規模擴張，將會對提高美國支付系統效率有非常大的作用。如果新系統可以提高支付效率，以回應疫情之后美國國內對提高金融基礎設施效率的需求，那么美聯儲就無須另辟蹊徑，發行數字美元。其次，即使美聯儲發行數字美元，也不意味著就可以增加美國金融系統的包容性。據美國聯邦存款保險公司（FDIC）調查，2019年約有5.4%的美國家庭沒有銀行賬戶，其中大約75%的人“對擁有銀行賬戶根本不感興趣”或“不是很感興趣”。如果同比例的無銀行賬戶人口對美聯儲推出的CBDC賬戶依舊不感興趣，那也就意味著即使推出CBDC，也將會有略高于1%的美國家庭既沒有銀行賬戶，又不會使用數字美元。最后，如果美聯儲發行數字美元，相當于美聯儲直接參與私人部門競爭，美聯儲如何處理既是金融監管者又是市場參與者的矛盾，不僅涉及數字美元的機制設計問題，更挑戰了美國金融發展過程中私人部門和公共部門的關系。當前美國國內仍有很多觀點認為，美聯儲不應該參與私人部門的競爭，私人金融部門通過競爭以較低價格向消費者和企業提供較高質量的產品，而美聯儲不一定有能力開發出比私人公司更便宜的技術，并提供比商業銀行更便宜、更優質的服務。基于此，美聯儲內部很多聲音認為，CBDC不一定是美國提高金融系統效率、增加金融包容性的最好選擇。

全球數字貨幣發展是否真的會威脅到美元霸權。加密貨幣蘊含的去中心去主權的貨幣思想以及穩定幣引發的關于貨幣發行權是否歸政府獨有、大型跨國公司能否參與貨幣流通等議題，都對當前以美元為主導的全球貨幣體系提出了挑戰，各國央行正在開展的CBDC試驗也在無形中對以美元為主導的國際貨幣體系帶來了挑戰。然而，美國內部也有不同的聲音。美聯儲理事沃勒（Christopher Waller）就公開表示，當前美元在國際金融市場中的主導地位，與美國的經濟實力、美國和其他國家廣泛的貿易投資關系、美國高度發達的金融市場、美元和外幣兌換的便利性等因素都是相關的。在過去很長的歷史時期內，美元的國際儲備貨幣地位都沒有受到其他外幣的威脅，未來也不會因為出現一個新的技術手段而受到威脅。雖然中國在央行數字貨幣上進展很快，但中美兩國國內金融市場情況不同，中國的央行數字貨幣不會威脅到美元霸權。第一，私人數字貨幣方面，比特幣等加密資產其實嚴格意義上講已經不是數字貨幣了，其規模有限，替代美元的可能性不大，美聯儲沒有必要通過發行數字美元來作為回應。第二，單一與美元錨定的穩定幣并不是美元的挑戰者，反而有利于擴大美元的影響范圍。雖然穩定幣可能帶來一些風險，比如準備金不足、運行風險、價值波動異常等，但相關風險可以通過完善金融監管和加強產品設計來解決，而不是通過數字美元來解決。美聯儲副主席夸爾斯（Randal K. Quarles）甚至認為，當前美國民眾對數字美元的態度是一種不理智的狂熱，要謹慎對待美國CBDC的發行。

美國CBDC的發展路徑推演

盡管疫情之后美聯儲對CBDC的態度發生了重大變化，并在2022年初發布了第一份官方關于CBDC的討論文稿，但美國CBDC的引進不僅是貨幣形態的變化，可能會引發美國金融體系運轉機制的巨大改變，美聯儲目前對發行CBDC的潛在風險和潛在收益還沒有達成共識。退一步講，即使美聯儲有意愿發行CBDC，也必須得到全社會的支持。2021年，鮑威爾在參議院銀行委員會發表講話時表示，雖然現有的法律可以作為發行數字美元的基礎，但他認為推出數字美元的理想狀態是獲得國會授權。如果美聯儲希望在立法的基礎上發行CBDC，那么要經歷提案、論證、辯論、投票及總統簽署等過程，該過程可長可短，充滿不確定性。2022年5月，美聯儲首份官方討論文稿的社會反饋階段結束，美聯儲將盡快推進下一階段CBDC的工作。

美聯儲大概率會推出CBDC。從2021年以來美聯儲對數字美元的態度轉變以及當前美國國內關于數字美元的大討論可以看出，影響數字美元決策的因素正在發生變化：一是新的支持力量出現。疫情之后美國金融基礎設施的弊端逐漸暴露出來，美國民眾將提高金融支付效率的訴求轉移到支持數字美元上來，民眾對數字美元的廣泛關注將成為一股支持推出數字美元的新生力量。二是影響數字美元的國內外因素正在發生結構性變化。疫情之前，影響數字美元決策的主要是國內因素，擔心數字美元對美國現有以銀行信用為核心的金融體系帶來沖擊。這種擔憂是假設全球數字貨幣的發展不會威脅到美元霸權，但疫情之后全球數字貨幣的超預期發展在一定程度上動搖了這個前提假設，使得美聯儲對數字美元的態度發生了變化。相比于疫情之前美聯儲只關注國內金融系統穩定的單一目標來看，自2021年以來美聯儲面臨的是雙目標，既要保證美國國內的金融體系不受沖擊，又要提早布局應對數字貨幣對美元霸權的競爭壓力。三是近期影響數字美元決策的變量又有新變化。一方面，美聯儲內部出現了新的人事調整。2021年底布雷納德被提名為美聯儲副主席，她是美聯儲內部自始至終極力推行數字美元的官員，未來將在整合美聯儲內部分歧方面發揮重要作用；此外，布雷納德曾經擔任過美國的二十國集團（G20）財政代表、美國駐七國集團（G7）代表和金融穩定委員會(Financial Stability Board)成員，這些經歷將使得美國更加重視CBDC的國際數字金融交易標準和規則，很可能加速數字美元的相關進程。另一方面，隨著美國頻繁使用金融制裁手段，國際社會對美元霸權有所質疑，全球數字貨幣或將迎來新的發展高潮。不排除在日益嚴峻的數字貨幣競爭壓力下，數字美元能在短期內獲得全社會支持，超預期獲得國會授權并加速其進程。2021年美聯儲主席鮑威爾向參議院銀行委員會作證表示，盡管美元作為世界儲備貨幣的優勢使得美國不需要最先推出數字貨幣，但CBDC是美聯儲“高度優先”的項目。因此，長期來看，美國大概率會推出數字美元，積極參與到全球數字貨幣競爭中。

美聯儲將通過產品設計和金融監管對沖CBDC對美國金融體系的潛在風險。CBDC的潛在收益和潛在風險是2022年美聯儲關注的重點，除了廣泛地向社會征求意見之外，美聯儲已經開始做技術準備。目前美國有兩個CBDC的主要研究團隊：一個團隊是波士頓聯邦儲備銀行與麻省理工學院的研究人員合作，正在構建和測試一種面向央行使用的數字貨幣，積極開展分布式賬本技術研發，并進行大量數字貨幣的潛在應用試驗；另一個研究團隊主要由來自克利夫蘭、達拉斯和紐約聯邦儲備銀行的技術人員組成，正在積極研究數字貨幣對支付生態系統、貨幣政策、金融穩定以及消費者保護等公共政策的影響，這些技術積累和國際研發合作都為美聯儲發行CBDC提供了技術基礎。美聯儲將通過產品設計和金融監管對沖CBDC對美國金融體系的潛在風險。此外，不管短期內美聯儲是否決定推出數字美元，美聯儲關于CBDC的研發和國際合作都將繼續深入，為美國未來在全球數字貨幣競爭中繼續維護美元霸權做準備。

公私合營的備選方案可能會在短期內加速數字貨幣美元化進程。除了CBDC的發展路徑，美國私人數字貨幣的發展還給美聯儲提供了第三條路線，即公私合營。從全球CBDC的進展來看，美聯儲確實起步較晚，但美國私人數字貨幣研發和實踐在全球處于領先地位。2020年穩定幣的代表天秤幣Libra在金融監管的壓力下進行了戰略轉型，放棄了代替主權貨幣的設計，明確表示要做主權貨幣的助手。2021年，Libra改名為Diem，新的Diem方案更加簡單，即推出單一錨定美元的數字貨幣。調整后的Diem只錨定單一貨幣美元，不會創造新的記賬單位，維護了現有商業銀行的利益；還可以通過區塊鏈和智能合約的信息技術，提高美聯儲支付結算基礎設施的效率。穩定幣Diem的路線調整，既體現了穩定幣對現有金融監管的妥協，又為日后美國版CBDC的發展及全球央行數字貨幣新型支付結算網絡的建設提前做了鋪墊。更重要的是，這不僅僅是穩定幣Diem的一廂情愿，美聯儲也看到了這種公私合營的可行性。鮑威爾在2021年5月公開表示了對穩定幣的積極態度，美聯儲副主席夸爾斯還公開表示：“美國的金融系統非常完善，如果私人穩定幣能在支付系統中發揮更多的作用，那么考慮到美聯儲發行數字貨幣的風險和收益，美聯儲沒有必要自己發行CBDC，美聯儲無需擔心穩定幣，應該支持負責任的私人部門進行創新。美聯儲也沒有必要害怕穩定幣，要考慮到一個和美元掛鉤的穩定幣可能給美國帶來的潛在好處，如果穩定幣設計合理，不僅不會削弱美元的力量，反而會強化美元霸權。”穩定幣Diem的低調轉型和美聯儲對穩定幣的態度轉變，初步勾勒出一條公私合營的數字美元發展路線。基于美元已有的國際貨幣地位、美國大型科技公司的技術優勢以及穩定幣Diem的戰略轉型，一旦美聯儲選擇了公私合作的方案，不排除短期內全球會出現數字貨幣美元化的趨勢，美元的國際地位很可能會得到強化。

對我國央行數字貨幣發展的政策建議

在全球央行數字貨幣競爭日益激烈的發展趨勢下，我國應該提早布局參與全球數字貨幣競爭，發揮我國在央行數字貨幣領域的先發優勢，積極參與到全球數字貨幣規則制定中，不斷提高人民幣的國際地位。

將我國在央行數字貨幣的先發優勢擴散到國際競爭中。我國央行數字貨幣起步較早，2014年成立專門團隊開始對數字貨幣的發行框架、關鍵技術、發行流通環境以及相關國際經驗進行研究。2016年中國人民銀行數字貨幣研究所成立，是全球最早從事法定央行數字貨幣研發的官方機構。2020年4月底，中國人民銀行宣布數字貨幣先行在深圳、蘇州、雄安、成都及冬奧場景進行內部封閉試點測試，后續試點將不斷擴大。目前來看，我國央行數字貨幣基本完成了功能定位、標準制定、測試等工作，央行數字貨幣處于全球央行數字貨幣的領先地位。但我國央行數字貨幣（DC/EP）更重視國內銀行體系的效率提升問題，主要立足于國內支付體系的現代化，跟上數字經濟和互聯網時代的步伐，提高效能，降低成本，特別是為零售支付系統服務。雖然我國央行數字貨幣的“設計的目標和努力的方向就沒有取代美元的儲備貨幣地位和國際支付貨幣的地位”，但是在全球央行數字貨幣的競爭日益激烈，特別是美聯儲大概率會推出央行數字貨幣的背景下，我國央行數字貨幣的未來發展應該更加關注國際數字貨幣競爭，將我國在央行數字貨幣的技術研發、框架設計、試點經驗逐漸轉化為國際競爭優勢，積極參與到G7、G20、金融穩定委員會等國際機構有關央行數字貨幣的國際監管規則制定中，在全球央行數字貨幣網絡安全、造假和欺詐、反洗錢、跨境交易等方面的國際合作中提出中國方案，促進全球數字貨幣領域的合作。

將我國央行數字貨幣發展和“一帶一路”建設相結合，積極開展多邊和雙邊合作。央行數字貨幣作為新型貨幣形態，雖然不會替代傳統貨幣，只是對傳統貨幣的補充，但以央行數字貨幣為核心的基礎設施，特別是跨境支付結算的發展潛力是巨大的。比如，歐洲央行和日本央行雖然在2021年才正式啟動本國的央行數字貨幣項目，但早在2016年歐洲央行和日本央行就聯合開展了Stella的合作項目，在流動性、券款對付、跨賬本協議以及保護隱私等領域都有大量研究，處于全球央行數字貨幣跨境支付的研究前沿。美聯儲雖然在推出央行數字貨幣上存在很大分歧，但是在參與國際數字貨幣規則制定和監管合作方面也早已達成共識。從美聯儲、歐洲央行、日本央行在央行數字貨幣領域的最新動態可以看出，以數字貨幣為核心的跨境支付金融基礎設施建設必將成為全球數字貨幣競爭的焦點。在跨境支付上，我國央行數字貨幣也開始了合作項目，如2021年中國人民銀行數字貨幣研究所和中國香港金融管理局、阿拉伯聯合酋長國中央銀行、泰國中央銀行宣布將進行多邊央行數字貨幣項目m-CBDC Bridge。未來可以考慮將央行數字貨幣的發展與“一帶一路”建設相結合，在產能合作、經貿合作的基礎上，大力推動人民幣跨境支付體系等金融基礎設施的建設，適時推進央行數字貨幣在具備條件的區域進行跨境結算試驗，積極開展雙邊和多邊合作，不斷擴大以我國央行數字貨幣為中心的跨境支付結算體系。

將我國央行數字貨幣的發展與推動人民幣國際化進程相結合，提升人民幣的國際地位。近年來，在美元及以美元為核心的金融基礎設施逐漸武器化的背景下，美元的國際信用正在受到損害，全球貨幣體系正在遭到新的挑戰。沃爾夫在《世界將迎來混亂的貨幣格局》一文中認為，在未來的貨幣格局中，人民幣可能會挑戰美元地位。雖然當前人民幣在全球外匯儲備中所占的比例不足3%，但隨著中國的經濟規模、綜合實力、對外貿易等領域的實力不斷增強，人民幣在全球貨幣體系中的地位將會越來越重要。特別是在數字經濟時代，影響貨幣跨境使用的因素出現了新的變量，消費者力量和大型科技公司的作用將逐漸增強。我國應該充分發揮市場力量，積極探索數字人民幣跨境支付試點，吸引境內外金融機構參與以數字人民幣為核心的結算支付體系，建設更加包容、高效的新型跨境支付體系。將我國央行數字貨幣的發展和人民幣國際化進程相結合，不僅有利于提升人民幣的國際貨幣地位，更有利于建立更加完善的國際貨幣體系。

作者:尤苗,中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院副教授